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加快推进军民融合深度发展 构建一体化国家战略体系和能力(二)

来源:云刚视点    发布时间:2020-05-21

二、如何加快推进军民融合深度发展
(一)充分认识加快推进军民融合深度发展的重大意义
做任何工作,对其工作意义的认识越深刻,态度越坚决、措施越有力、行动越自觉。加快推进军民融合深度发展,既是我国国家安全和发展相统一的战略需求,也是推进国家创新驱动发展战略实施、促进供给侧结构性改革的迫切需要,更是走中国经济建设和国防建设协调发展道路、形成一体化的国家战略体系和能力的必然选择。
充分认识民参军的重大意义。国防科技工业和武器装备建设是军民融合的重点,民参军是国防科技工业和武器装备建设军民融合最重要、最薄弱的环节。民参军是兴国强军的国家战略,是富民强装的武器装备采购策略,是提升国防科技工业核心竞争力的基本方略。
民参军是指民营企业的先进技术、独特工艺、优质产品、核心人才和资本,通过竞争性采购、混合所有制改革、与国有军工企业合作等形式,参与国防科技工业和武器装备建设的过程。民参军是军民融合的重要组成部分,是增强军队战斗力、形成一体化国家战略体系和能力的有效途径。民营企业既可以以自身专业技能、工艺诀窍、资金、科研生产能力、设施设备等优势资源,提供与装备直接相关的产品、技术和技术服务,包括承担预先研究、研制、试验、生产、维修、装备技术合作以及其他技术服务等装备建设任务。也可以以自身专业技术人才、专业技能、专业知识、信息、设备等资源向军队装备采购单位提供装备工作服务,包括承担咨询、审价、认证、采购代理、委托招标、管理培训等任务,以及提供物质、军需、基建、运输、卫生医疗、租赁等其他社会化保障服务。推进民参军深度发展,大力吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域,有利于引入市场竞争,打破军工企业封闭垄断格局;有利于创新思维、先进技术和优质产品的推广应用,大大提高武器装备的质量水平;有利于减轻国家财政压力,提高国防经费使用效益;有利于建立军民一体维修保障机制,满足应对现代战争多种安全威胁、多样化军事任务的需求。
我国民营企业已经成为我国社会主义市场经济的重要组成部分和国防建设的重要力量。改革开放40年,伴随党和国家民营经济发展理论认识的不断深化和政策支持体系的不断完善,民营企业发展经历了从无到有、从小到大、从弱到强,由国内到全球的成长历程。由公有制经济的“有益补充”到“重要组成部分”,再到“两个毫不动摇”鼓励支持,发展到“三个平等”(权利平等、机会平等、规则平等),民营经济在中国实现“富起来”的历史阶段,做出了重要贡献,在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了重要作用。目前,我国民营企业2700万家,注册资本165万亿元,上缴了全国税收的50%、创造了全国60%的GDP和70%的企业技术创新成果,提供了80%的就业岗位和90%的新增就业岗位,已经成为稳定经济的重要基础,国家税收的重要来源,技术创新的重要主体,金融发展的重要依托,经济建设和国防建设的重要力量。一批具有自主知识产权、“小而精”“小而强”的技术和产品,应用到武器装备科研生产维修上,填补了国防工业和装备建设领域的一些短板和空白。目前,我国民参军处于初级阶段,民参军企业近3000家(获得武器装备科研生产许可证的1200多家,获得装备承制单位资格证的近2000家。以通信、计算机及其电子设备制造业,信息传输、计算机服务和软件业,通(专)用设备制造业等13个行业为主营业务的占85%,以先进制造、先进材料、仿真、人工智能与智能控制技术等21个重点领域为专业技术领域的企业占80%),还有至少20万家民口企业的优势技术、优秀人才、优质产品未能进入军品科研生产领域,民参军的前景广阔、潜力巨大。
国防科技工业和装备建设要面向市场、面向世界,向非军工企业、非国有企业开放,与国际、国内技术领先的企业合作,与民营企业合作。树立平等共赢理念,抛弃零和思维,无论是国有军工企业还是民营企业,都是国家经济建设和国防建设的组成部分,都是市场竞争的平等主体,要充分发挥军民各自优势,取长补短,互利共赢。国防科技工业和武器装备建设只有建立在全球最先进的技术、最优秀的人才、最优质的产品、最便利的资金、最灵活的机制基础之上,只有深深根植于包括国有企业、民营企业在内的全体13亿中国人民的心中,我们才能赢得未来战争的胜利。
(二)建立健全推进军民融合深度发展的体制机制
建立健全军民融合组织领导管理体系。随着中央军民融合发展委员会及其办公室的组建与运行,2017年底,31个省市自治区党委相继组建完成军民融合领导机构,标志军民融合战略实施的组织管理体系基本形成。2017年10月18日,习近平总书记在党的19大报告中3次强调军民融合:明确是国防和军队建设的“五个更加注重”之一;明确新时代军民融合发展的战略目标,形成军民融合深度发展格局,构建一体化的国家战略体系和能力;明确把军民融合发展战略与科教兴国、创新驱动发展战略一起列为国家7大战略之一。2017年10月24日,国务院办公厅印发《关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》。2018年2月23日,中办、国办、军办印发《关于开展军民融合发展法规文件清理工作的通知》,要求彻底清理阻碍军民融合发展的过时法规制度和标准。2018年3月2日,通过《军民融合发展战略纲要》《国家军民融合创新示范区建设实施方案》,要求真抓实干,紧抓快干,不断开创新时代军民融合深度发展新局面。2018年3月12 日,习近平总书记在13届全国人大解放军代表团讲话强调指出:“实施军民融合发展战略是构建一体化国家战略体系和能力的必然选择,也是实现党在新时代的强军目标的必然选择,要加强战略引领,加强改革创新,加强军地协同,加强任务落实,努力开创军民融合深度发展新局面,为实现中国梦强军梦提供强大动力和战略支撑。”
加强战略引领,就是要不折不扣地贯彻落实好《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》《经济建设和国防建设融合发展“十三五”规划》,以及《军民融合发展战略纲要》,保持战略定力,一张蓝图干到底。加强改革创新,就是要改革影响军民融合深度发展的体制机制与模式方式,创新推进军民融合深度发展的法规制度体系,最大限度地激发军民融合发展新动能新活力。加强军民协同,就是要强化在基础设施、国防科技等6大领域军民共建共用共享,加强需求对接、资源统筹,实现优势互补、整体联动,凝聚军民融合发展合力。加强任务落实,就是要推动“十三五”规划确定的101项重点任务和21个重大示范项目尽快落地,推动重点领域、重点区域、重点行业军民融合取得实效。
调整改革国防科技工业和武器装备建设军民融合管理体制。一是建立集中统一领导管理体制。将目前国防科技工业管理局、军委装备发展部和后勤保障部三大管理部门,调整组成中央军委武器装备管理部,统一领导和规划管理国防科技工业和武器装备建设与后勤保障工作,提高武器装备建设质量和整体效益。二是调整改革国防科技工业和武器装备科研项目计划管理体制。建立民参军计划管理体制。将包括民营企业在内的民口单位的人才、技术、资金、设备、信息等优势资源,纳入国防科技工业和武器装备建设规划计划,集中全社会力量推进军品科研生产,调整改革不适应民口企业与军工企业协调发展和有碍民参军的生产关系,从源头上彻底解决军民分离问题,彻底解决80%以上的军民两用科学技术、基础建设等领域的分散管理体制导致的重复投入与资源浪费问题,提高国防科技工业和武器装备建设质量与整体效益,实现国家一份投入产生两份、甚至多份效益的军民融合新目标。三是实行计划控制与市场调节双向投资管理体制。对关系到国防工业生产力布局和装备发展战略目标实现的国防工业和装备建设项目投资,必须服从国家的发展规划和产业政策。特别是关系到国家安全和国家利益的国防工业和装备建设投资项目,必须由国家投资,并在国家计划调控下进行;而对具体的投资活动管理,则要符合社会主义市场经济规律和装备建设规律的要求。对国防工业和装备建设一般性的投资项目,可运用市场调节和竞争机制,放给企业自主投资、自主经营、自负盈亏。受国家计划调控的有限竞争类国防工业和装备建设投资项目,也要实行项目负责制和投入产出挂钩的投资包干责任制。
建立以竞争为核心的武器装备科研生产运行机制。建立充分竞争、科学评价、有力监督、有效激励的装备科研生产运行机制,尤其要加快建立包括民营企业在内的先进技术和产品进入军品科研生产维修的直接通道与机制。一是改革完善武器装备科研生产许可动态管理制度和装备竞争性采购项目负面清单制度。明确不宜竞争或目前暂时不具备竞争条件的装备采购项目清单。除了负面清单项目实行单一来源采购外,其他所有装备采购项目必须开展竞争性装备采购,分别制定单一来源装备采购计划和竞争性装备采购计划,优先采购和持续使用军民龙头企业的创新技术和产品。二是实行所有装备承制单位一视同仁的免税、贷款、定价普惠制。建立和完善国防军工固定资产投资和基建技改投入面向所有军品研制生产企业,包括国防军工企业和民口企业,特别是一些关键配套产品的民口企业的投资体制机制。三是建立竞争激励和保护制度。对参与大型武器装备科研竞标失利的潜在承研承制单位,鼓励和扶持其参与后续竞争,努力维持竞争格局。对于竞争主体少、尚未形成稳定竞争格局、技术或者产品军事专用性强的装备采购项目,竞争失利方自筹经费、形成实物型或创新性技术成果的,可以通过项目补偿、分包补偿、经费补偿等方式获得竞争保护,鼓励和扶持竞争失利方继续参与后续竞争。建立装备承研承制单位信誉等级评定制度,鼓励采用激励型装备采购合同,对竞争性采购做出突出贡献的单位及个人实施奖励。
(三)调整改革推进军民融合深度发展的政策法规
政策法规调整改革必须始终贯彻“开放、竞争、融合、创新、实战”五大理念,最大限度地防止与约束权力寻租等违法违规行为,把权力关在制度的笼子里;最大限度地激励所有不同所有制主体的“新概念、新原理、新技术、新工艺、新设备”的创新发展。推动我国经济建设和国防建设由计划向市场、垄断向竞争、分割向融合、守旧向创新、靶场向战场的历史性转变,实现高标准高质量高效益发展。
抓紧制定出台基本法律。抓紧制定出台军民融合发展法,武器装备采购法、武器装备军民一体化科研生产和维修保障法。明确军民两用人才培训,军民两用网络信息系统、安全保密系统、物联网系统,机场、铁路、公路、码头、医院、油库建设与使用管理办法;明确优势民营企业参军的地位和作用,明确实施军民一体化的国防工业和装备建设管理体制和需求牵引、计划调节、市场竞争、靶场试验、战场检验的武器装备研制生产与采购运行机制;明确大型复杂武器装备分系统与配套产品体系外包比例(德国国防部规定,军品总承包商必须向军方采购部门提交详细的转包计划,并且,为了扶植中小企业,军方要求总承包商必须将承包计划的20~30%转包到总承包商系统外的企业)。
彻底清理阻碍民参军尤其是阻碍军品市场竞争的现有法规标准。将军民深度融合要求与武器装备竞争性采购范围纳入军民融合发展法、武器装备采购法,按照“应融则融、应竞则竞,融竞并举,相互促进”的原则,对于适用融合与竞争性采购的技术、产品、服务项目,开展军民同条件、同标准、同要求的公平竞争。建立完善军民融合知识产权管理制度、军民两用技术体制、质量管理制度、成本管理制度、服务保障标准等,清理、修订影响民参军的国家标准、国家军用标准和行业企业标准。
激励创新政策。加快激励科技创新法规政策的制定与落实。抓紧制(修)订遵循科学发展规律(实践性、必然性、系统性、渐进性、不确定性、可持续性)、体现科学创新精神(理性与沉淀精神、求实求真精神、批判和怀疑精神、创造与探索精神、改革与创新精神、平权与团队精神、奉献和人文精神)、科技创新回报与成果价值匹配的国家科学技术进步法、知识产权法、专利法、科技成果转化法等法律法规。国家通过调整制定财政补贴、税收减免、无息贷款、保险保护、价格倾斜等政策,国防科技工业和军队装备采购部门通过制定科学合理的鼓励竞争、激励创新的合同条款,着力激励那些具有自主知识产权和核心技术创新成果、对推动基础科学、国防科技工业和武器装备建设发展进步,做出突出贡献的各类单位及其创造者。特别要完善科技人员知识产权激励机制,允许科技成果创造者拥有部分知识产权和长期使用权,并以法律或合同形式进行事先确权,通过转让、入股、使用费、现金奖励等多种灵活形式,实现相应回报,最大限度地激励科技人员的积极性主动性和创造性。
资金融合政策。充分发挥近2万亿国家科技投入政府基金的基石作用和对市场技术资本的引导作用,让更多的金融资本和产业资本进入到技术资本市场,让低流动性的技术资本再转变为高价值和高流动性的金融资本,使其成为中国经济向内生型经济转型的科技金融动力引擎和创新驱动战略的动力引擎,实现经济增长不再依赖边际效用递减的投入方式,而是通过科技创新从供给端创造新需求的经济增长方式。充分发挥中央军民融合发展委员会及其办公室的统筹协调职能,统筹规划与集中使用国家军民融合创新示范区建设资金、国家军民融合重大科技专项资金、国防科技工业和武器装备建设战略大后方建设资金,以及重点地区和行业军民融合产业基金。集聚全国全军相关领域顶级专业技术和管理人才,全力攻克一批长期制约我国国防科技工业和武器装备建设的短板、瓶颈难题,化解一些影响我国国家安全和发展利益的重大潜在风险。此外,融合“七费”(武器装备科研费、购置费、维修管理费、阵地建设费、使用保障费 与国防科研条件保障费、生产技术改造费)的统一使用管理,制定面向不同所有制企业一视同仁的“七费”管理办法。
金融扶持政策。加快推进国防科技工业混合所有制改制、股份制改造和资产证券化进程,形成多元化投资格局,尽快打造由不同所有制企业的领军人才融合而成的真正的“国家队”。建立专业的军民融合股权投资、成果转化、贷款担保服务机构,量身定做激励技术创新、化解武器装备研制风险的金融(保险)产品和服务方式,扶持所有推动国防科技工业和武器装备建设的不同所有制主体共同成长,为军民融合产业化发展提供精准的金融支持。制定民间资本参与国防科技工业和武器装备建设投资管理办法,最大限度地利用民营企业、中小科技企业和创业投资企业的资金,服务于国防建设。
价格倾斜政策。建立完善适应价值规律、装备建设发展规律的价格形成机制和管理制度。遵循价值决定价格的规律,对拥有独立知识产权和核心技术,对提升武器装备作战使用效能的高价值装备,给以必要且适当的价格倾斜,激励国防科技工业加快技术创新,促进高技术装备的发展;遵循技术决定价格的规律,加强装备技术的先进适用性论证和价值工程分析,确定合理的目标成本价格。充分发挥价格杠杆对国防科技工业和装备建设的促进作用,重视现代高技术研发的软件和人力成本,通过灵活的定价办法使自主创新投入的“倍加”的脑力劳动和软件成本能够得到补偿,以激励研制和生产创新。建立价格激励机制,合理确定客观反映装备作战使用价值的价格构成,鼓励承制单位自觉采用新技术、新工艺、新材料,加强管理,降低成本,提高质量。建立国防科技知识产权制度,积极开展对无形资产价值的评估,对技术先进、特别顶用、能够明显提升装备体系战斗力的技术或产品,按照物有所值原则给予奖励性的合同定价。积极摸索适合于装备科研、生产、维修等不同阶段和装备不同性能、质量特点、采购数量的多种形式的计价管理办法,体现优质优价原则。
(四)着力推进科教领域军民融合深度发展
科教领域军民融合深度发展必须贯彻落实科教兴国、人才强国、国家创新驱动发展战略和质量强国、航天强国、科技强军的思想,与2035年实现武器装备现代化、2050年建成世界一流军队的目标相向而行,与国家军民融合创新示范区建设、国家科技管理体制调整、国防科技工业管理体制和武器装备采购制度改革同步推进。
着力推进科技领域军民融合深度发展。科学的落后比技术的落后更可怕。我国经济建设和国防建设常常遇到由于科学原理没有研究透彻而使技术难以突破的瓶颈。要摆脱我国科学技术相对落后的局面,打破制约我国经济建设和国防建设的技术瓶颈,就必须加强基础科学建设,深化科技管理体制机制改革创新,加快培育具有崇高信仰、独立人格、自由思想的创新性人才,加快全面深化改革开放的步伐。
一要确定战略思想和路径。按照需求牵引、技术推动,计划调控、市场竞争,扩大开放、合作共赢的基本原则,推动我国科技领域的改革与发展。既要制定包括中国民营企业在内的其他非国有经济主体,参与国家科技发展的战略规划、管理体制、工作机制和法规政策,又要制定吸引世界各国科技领先人才和先进科学技术与产品参与我国科技发展的方针、政策、策略和路径。使我国高端装备制造、国防科技工业和武器装备建设真正建立在全国乃至全球最先进的技术质量水平之上。
二要建立持续稳定投入的基础研究与原创资助体系,制定吸引前沿科技人才积极参与基础研究和原创发现的扶持政策。优先投资原创性的科学发现、颠覆性的新系统技术、多层次多技术融合的联合作战概念、对现役武器装备作战效能进行适应性系统改进与提升的解决方案,以及打破敌我双方成本平衡的创新项目。
三要集中力量突破“卡脖子”技术。集中国家和民间科学技术人才、资金、设施设备等资源,充分发挥政府引导、市场运作、商会协会联盟资源优势,组织形成各行业各专业国有和民间顶级高手组成的国家队,加强应用基础研究,拓展实施国家重大科技项目,突出关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新。协同攻克硬科学、黑科学、软科学等基础科学领域的一个个“哥德巴赫猜想”,尽快突破和创新军民两用集成电路技术、动力技术、太赫兹技术、核技术、人工智能技术、生命科学技术、航空航天技术、网络信息技术、卫星通信技术、量子通信与计算技术、隐身与反隐身技术、高端装备制造技术,打造能打胜仗的一流武器装备,为捍卫国家主权、维护国家利益提供坚强的科技支撑。
四要调整改革科技发展政策制度。政策制度的调整改革必须牢固树立一个核心理念:适应科学发展规律、体现科学创新精神、充分发挥科技人员聪明才智,使所有为提供国家公共产品、技术和服务的不同所有制主体,拥有同等地位、权利和机会。按照中办国办《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》,大力鼓励党政机关、中央企业、国有研究机构、高等院校、军工集团的科技、经济、法律等方面的专业人才,流向最需要人才的优势民营企业,夯实微观经济发展基础,增强企业创新活力,提高企业核心竞争力。
五要健全国家和国防科技成果转化应用效益与利益分配机制。遵循知识产权“谁投资谁所有、谁创造谁拥有、谁转化谁享有”的原则,对国家和国防科技成果转化应用收益,按照40%归科学技术发明人,30%归发明人团队,15%归发明人所在单位,15%归科技成果转化应用办公室,着力激发和鼓励一大批科技工作者以独树一帜的科学思想、独到之处的科学观点、独具匠心的科学发现、独辟蹊径的技术路线、独一无二的品牌价值,引领中国国家创新驱动发展战略落地,引领中国科学技术创新发展,引领中国国防科技工业和武器装备建设军民融合深度发展。
大力推进教育领域军民融合深度发展。在解决经济、科技、军事、文化、社会发展等领域的重大问题时,教育发挥着根本性作用。经济建设与国防建设的质量取决于人的质量,科技创新和管理创新的水平同样取决于人的质量,而人的质量取决于教育,尤其取决于以人为本的教育。
当代中国,有几个现象值得我们深思:一是出国留学热。每年有几十万的学生,其中大部分是著名高校毕业的学生去美欧日韩等西方发达国家留学,有的高中、初中阶段、甚至从小学就送出去,那么多家庭付出了那么多沉重的代价,他们为什么要做出这样的选择?我们的教育差距究竟在哪里?二是公务员报考潮。每年报考国家机关和各级政府公务员的考录比都在60:1以上,有的热门岗位超过1000:1,可见,“官为本”的社会思潮依然根深蒂固。三是“三个世界第一”的尴尬。我国科技人员数量世界第一,但是,创新能力或综合竞争力却排在瑞典、以色列、新加坡等1000万人左右的小国之后;科技成果数量世界第一,而能转化为现实生产力和军队战斗力的却寥寥无几;论文数量世界第一,而原创性的论文乏善可陈。四是科技创新举步维艰。党和国家高度重视科技创新,提出了创新驱动发展战略和建设创新型国家的伟大号召。习近平总书记强调:“我国科技发展的方向就是创新、创新、再创新”。近几年,国家加大对“核心电子器件、高端通用芯片、基础软件产品”等重大专项工程建设的投入力度。但是,由于教育与科技管理体制机制障碍,以及创新型人才的匮乏,“核高基”工程还没有取得根本突破,“卡脖子”问题还没有彻底解决。关键技术和核心零部件,对外依存度高。根据工信部对全国30多家企业130多种关键基础材料调研结果显示,32%的关键基础材料在中国仍为空白,52%依赖进口,绝大多数计算机和服务器通用处理器、95%的高端专用芯片,70%以上的智能终端处理器以及绝大多数存储芯片依赖进口。2018年,中国集成电路进口额高达3120.58亿美元(出口额为846.36美元,逆差2274.22亿美元),比同年国防费还高出许多。2016年,飞机、航天器及相关设备领域,美国出口1347亿美元、进口310亿美元,顺差超过1000亿美元;中国出口34亿美元、进口228亿美元。集成电路和航空航天已经成为中国迈向科技强国急需提升的两大科技领域。由“中国制造”走向“中国智造”、“中国创造”,一个非常关键的问题就是人才的教育培养,特别是创新型人才的教育培养问题。
由华东师范大学全球创新与发展研究院院长杜德斌教授领衔完成的《中美科技竞争力评估报告》认为,在科技人力资源(每千人劳动力中研究人员比重美国为13.24,中国仅2.02)、科技财力资源(2016年科技研发投入美国5103亿美元,中国2378亿美元;投向基础研究和应用研究的比例美国为36%,中国仅16%)、科学研究(2017年泰晤士高等教育世界大学排名前100榜单中,美国大学占到43所,中国5所。2016年科学与工程领域发表的引用率位于前1%的高质量论文中,美国相对比例指数为1.9,中国为1.0)、技术创新(二战后美国获得诺贝尔奖的数量占到全球总数的半壁江山,中国仅有屠呦呦获得2015年诺贝尔生理学或医学奖。截至2016年底全球共有972万件有效发明专利,其中保有量排名日本266万件,美国219万件,中国124万件。美国专利密集度居前的计算机、通信设备、半导体均是高科技行业)和科技国际化五个方面,中国仍然显著落后于美国。我国企业的科技实力还不强,从人力资源配置上,企业还没有真正成为出现的主体。美国科技类上市公司总市值7.72万亿美元,中国只有2.08亿美元;我国科研队伍中一半以上的中国科学院院士、40%以上的“杰青”都集中在大学和科研机构的国家重点实验室。与之对照的是,截至2016年,全国177个企业国家重点实验室只有9名“杰青”、71名“千人计划”入选者。需要坚持技术创新与制度创新双轮驱动、发展速度和创新质量有机统一、自主创新与开发创新相互促进,着力推动以经济、国防、社会发展需求为牵引,以企业为主体,以质量和效益为核心的创新战略,加强基础科学研究,突破关键核心技术,集聚高端科创人才,实现关键科技竞争力的持续稳步增强。
 “为什么我们的学校总是培养不出杰出人才”?钱学森之问一直在我们的耳边回响。“现在的中国没有完全发展起来,一个重要原因是没有一所大学能够按照培养科学技术发明创造人才的模式去办学,没有自己独特的创新的东西,老是‘冒’不出杰出人才。这是很大的问题”。
以色列是军民融合式教育创新的典范。在自然资源匮乏、生存环境恶劣、周边人文社会环境十分不利的条件下,强烈的危机意识、竞争意识和创新意识,催生了寓军于民、军民深度融合的教育创新体系、科技创新体系的形成,创造了军事科技、农业、物理学、医学、信息技术等领域的辉煌成就,使一个不到世界千分之二的人口获得了近四分之一的诺贝尔奖,控制了近三分之二的世界财富。
人才强则事业强,人才兴则军队兴。中共中央、国务院、中央军委《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》指出,加强教育资源统筹,完善军民融合的人才培养使用体系,提升军事人才质量。2016年5月中央军委颁发《军队建设发展“十三五”规划纲要》,指出要“更加注重军民融合,努力实现更高质量、更高效益、更可持续的发展,为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强力量保证”。实现强军兴军战略目标最紧迫最重要的是以人才集聚优势谋求备战打仗胜势。把深入推进军民融合式教育创新,作为加快转变办学理念和办学模式的重要途径,作为提高人才培养质量、科技创新能力和科学管理水平的重要手段,走出一条兴国强军的办学兴校之路。
一要确立以人为本的教育创新理念。教育创新是实现包括军民融合在内的任何国家战略的根基。确立以人为本的教育创新理念是实现包括军民融合战略在内的任何伟大工程的根本。以人为本的教育创新理念就是注重和满足人的社会性、经济性和个性全面发展的教育观念。
二要创新教育管理体制机制。就是要按照以人为本、自主创新、支撑发展、引领未来的要求,建立完善军民融合式教育创新组织管理机构、工作机制和政策制度,统筹国民教育和国防教育规划、优化配置军地教育资源。建立完善从基础教育、科学研究、技术开发、产品研制到装备采购、使用、维修、保障等环节,军民高度统筹、充分协调的法规制度和标准。建立健全军地教育协同工作机制、联合培训机制、共享使用机制,充分运用市场经济规律和价格杠杆,充分发挥投资、金融、证劵等工具对优质资源、优秀人才的激励作用和创新成果的推广应用效能,最大限度地解放和激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能,满足经济建设和国防建设发展需要。
三要创新军民融合式教育体系。创新军民融合式教育体系是推进军民融合深度发展的重要内容和途径。创建军民融合基本理论体系。组织军内外力量,联合开展国内外军民融合理论研究,特别是习近平总书记关于军民融合发展战略思想研究,搞清楚军民融合基本概念、内涵外延、历史沿革、现状问题,研究提出具有中国特色军民融合理论体系的基本框架、结构、内容和发展趋势,为军民融合深度发展提供理论支撑。健全军民融合国防教育体系。国防教育的根本目的在于弘扬爱国主义和革命英雄主义精神,普及国防知识,使全体公民增强国防概念,增强保卫国家安全的意志、技能和体魄。一是建立军民融合国防教育基地。在革命老区、三线地区、国防科技工业和武器装备重大试验区、军民融合创新示范区和军民融合产业基地,建立国家军民融合国防教育基地,充分展现近百年来,中国共产党领导中国人民和中国人民解放军打败日本侵略者的丰功伟绩,展现改革开放以来我国国防科技工业和武器装备建设取得的历史性成就,宣传在推进军民融合历史进程中涌现出来的一大批先进人物和典型事例,领会“兵民是胜利之本”、“军民融合是兴国之道、强军之策”的深刻道理。二是全面深入开展军民融合科技创新实践活动。结合国家科技强国和军队科技强军规划计划,结合高校承担的国防科技和武器装备建设任务,在全国高校尤其是重点高校开展军民融合科技创新实践活动,以最佳的创新成果支撑我国国防和军队建设。
四要开展军民融合文化教育。在全国大中学校开设《国家安全》、《国防科技》、《军事》、《军事装备》、《国防经济》、《国防动员》、《国防和军队改革》课程和讲座,深入开展“红色文化铸魂,军事文化聚气,科技文化养智,质量文化强业”的文化教育活动,筑牢全民国家意识和国防意识,营造尊重人才、尊重知识、尊重知识产权的浓厚社会氛围。完善军民融合人才培训体系。拓展渠道,依托国民教育培养军队人才,特别是新兴科学技术专业人才,使军事人才培养深深根植于国民教育丰沃土壤,获得持续有力的智力支撑。借才引智,吸引更多的社会优秀人才服务军队,既是适应社会利益关系调整和国家政策制度创新的需要,更是适应武器装备技术含量提升和军队知识密集程度提高,实施科技强军、质量建军的需要。共育共用,科技竞争的制高点也是国防竞争制高点,建立军地人才培养协作机制和共享机制,探索军地人才双向流动办法,打造军地结合、优势互补、相互支撑、互惠共赢、产学研用一体化军民融合科技协同创新平台,最大限度地把有限资源转化为部队战斗力和社会生产力,为增强国家战略竞争力提供最重要的人力支撑。
(五)重点推进国防科技工业和武器装备建设军民融合深度发展
国防科技工业和武器装备建设是军民融合的重点领域,是军民融合深度发展水平的重要标志。着力推动这个领域的军民融合,既是我国国家安全和发展相统一的战略需求,也是推进国家创新驱动发展战略实施、促进供给侧结构性改革的迫切需要,更是走经济建设和国防建设协调发展道路、形成军民一体化的国家战略体系和能力的必然选择。
1、国防科技工业和武器装备建设军民融合存在的主要问题与原因。
体制性障碍。一是计划体制的束缚。武器装备科研生产和采购管理体制仍然具有浓厚的计划经济色彩,装备科研生产管理和采购工作基本上依赖于指令性计划和行政手段,社会主义市场经济所反映的供求、竞争、价值、效益等规律没有得到充分体现,民营企业长期被限制在计划体制之外。目前,国防科技工业和武器装备建设分别由国务院和中央军委领导管理,尚未形成本该高度集中统一领导的管理体制和充分竞争、科学评价、有力监督、有效激励的运行机制。缺少武器装备采购法和军民融合发展法等基本法律,现行的国防科技工业投资管理办法和武器装备采购制度存在明显缺陷,不能充分发挥民营企业等各类市场竞争主体参与国防科技工业和装备建设所带来的倒逼与推动作用,难以引导和鼓励军工企业主动创新、降低成本、提高装备质量和服务水平。
二是管理体制的制约。基础设施、科学技术、人才培养、装备科研生产与采购、国防动员、后勤保障等六大军民融合领域管理体制是军民分立的,军地之间缺乏有效的法制化的体制联接整合,军地两大系统各自为政,“多张皮”、“多龙治水”现象十分突出,难以实现“车同轨、书同文”的军民融合新形态,难以实现国家一份投入产生两份、甚至多份效益的军民融合新目标。30多年来,国家公路、铁路、机场、码头、信息系统等基础设施建设,很少考虑军民两用。缺少国家科技发展规划、国防科技工业发展规划、武器装备建设发展规划融合管理的体制机制。由于管理体制分立,国防科技工业和武器装备的科研条件保障费、生产技术改造费,装备研制费、购置费、维修管理费,阵地建设费、使用保障费管理,分属于国防科技工业、军委装备发展部和后勤保障部三大管理部门,不能统筹计划与使用。科学技术、基础建设等领域由于分散管理体制导致的重复投入与浪费问题至今未能得到有效解决。
三是所有制的限制。我国国防军工企业都是公有制企业,95%以上的民营企业都是私有制企业。以国防军工为代表的金融、石油、电信、铁路、电力等国家垄断行业,由于所有制限制,民营企业难以进入。正在启动的包括军工在内的垄断行业混合所有制改革,进展缓慢。正在推进的国家公共设施及金融、电信、石油、电力、铁路等垄断行业公私合作建设的ppp模式,非公有制企业参与项目和资金投入占比由2015年的42%下降到2017年的19%。
结构性矛盾。一是需求侧结构性矛盾。缺少军事作战需求、武器装备需求、人力资源需求、后勤保障需求融合一体的统筹论证规划。基于联合作战、面向两个战场、应对两个强敌,集陆海空天电网“六位一体、攻防兼备”的立体式、高强度、大规模的现代化战争能力需求的装备规划计划联合决策体制尚未建立,作战需求对装备规划计划的牵引作用未能充分体现;装备规划计划的制定局限于军队内部,甚至局限于军队装备系统内部;国际、国内两个装备市场培育、开放不够,国际、国内两种装备资源开发、利用不够;适应未来信息化战争需要的现代军事指挥人才、高技术武器装备和先进保障手段与能打仗、打胜仗的要求还有不小差距。
二是供给侧结构性矛盾。国防科技工业和武器装备建设供给结构单一。装备的研制生产和修理基本依赖于国防军工集团公司,没有更广泛地依托整个国家工业、科技基础,造成单一的投资主体、单一的产品来源、单一的订货渠道、单一的定价模式,难以满足高科技、多层次、多样化的装备需求,难以取得军事上、经济上和时间上的最佳效益。国防科技工业和武器装备结构不够合理,“五多五少”问题突出,国防科技工业布局军工企业多、民营企业少,一般武器装备生产能力过剩、高技术武器装备科研生产能力不足,仿制装备多、自主研制装备少,机械化装备多、信息化装备少,防御性装备多、进攻性装备少,这种结构性矛盾与建设世界一流军队必需的一流武器装备建设要求不相适应。
政策性问题。阻碍军民融合深度发展的政策性问题没有根本解决。在装备研制生产过程中,军工企业参与军品市场竞争时,可以享受相应的国家投资和技改投入及多项税收减免、信贷优惠政策,而民营企业很难享受军工企业所享有的这些优惠,因而在竞争中处于明显的不利地位。
投资政策不平等。军工企(事)业单位享有科研条件保障费和技改费的投入,而参与军品研制生产的民营企业很难享有。军品科研保障和技改投入对象与军方通过竞争择优确定的承研承制单位时有不符,事实上造成接受科研保障和技改投入的单位与未接受的单位,在同类武器装备科研采购竞争中处于不平等的地位,不利于公平竞争。
税收政策不平等。参加装备研制生产的民营企业,很难享受到军工企业的增值税、土地使用税减免优惠。由于各地税收来源不尽相同,以民营企业税收来源为主的地区,减免军品增值税更难。民营企业和一般工业企业不能与军队、军工系统所属企业享受同等的优惠税收政策,实质上产生了不公平竞争。
融资政策不平等。我国以民营企业为主的中小企业占全部企业数量的99%,工业总产值和利税分别占60%和50%以上。由于信用歧视、缺乏为中小企业贷款提供担保的信用体系等原因,我国非国有企业长期存在的融资难、融资贵的问题,始终没有得到根本解决。
价格政策不平等。近期修订的《军品定价议价规则(试行)》和《国防科研试制费管理办法》,仍然沿用成本加5%的利润确定武器装备价格。由于民营企业难以享受国家投资、税收、金融政策优惠,其武器装备研制生产成本明显高于国有军工企业,处于不利的竞争地位。
信息不对称。目前建立的装备采购信息发布渠道较少,由于保密等原因,发布的装备采购需求信息局限性较大,国防科技工业科研生产修理项目还很少向社会公开发布。信息不对称,排斥了不少有实力的非军工单位参与竞争;缺乏合理的军品市场准入和退出的保障机制,使竞争力弱的企业不易退出,竞争力强的企业难以进入。
由于军民融合的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题,导致国防科技工业和武器装备建设军民融合的范围有限,主要局限在军民通用装备和一般配套产品上;领域较窄,主要集中在国防科技工业社会投资领域放开类指导目录产品上;层次不高,军民融合的技术与产品主要应用于武器装备配套层次,较少应用于武器装备总体、关键分系统;比例很低,民参军的武器装备研制生产修理项目与经费比例均不到10%;影响不大,由于军民融合的范围有限、领域较窄、层次不高、比例很低,我国国防科技工业和武器装备建设还没有真正建立在全国乃至全球最先进的技术质量基础之上,离能打仗、打胜仗的要求还有不小的差距。
产生上述问题的原因是多方面的,既有传统计划经济体制向市场经济体制过渡而产生的矛盾和冲击,也有企业经营机制转换缓慢而产生的磨擦,还有国防科技工业和装备管理体制调整不到位而带来的问题,但最关键的是国防科技工业和武器装备建设管理体制与社会主义市场经济体制和以信息技术为核心的高技术装备发展规律不相适应。
客观上讲,我国国防科技工业和武器装备建设正处在三大历史性转变过程中(计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,军工科研事业单位从行政机关的附属物向具有自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和竞争主体的转变,军队建设由数量规模型向质量效能型、由人力密集型向科技密集型的转变),国防科技工业和武器装备建设管理体制、运行机制和管理制度,也只能在此转变进程中逐步形成和完善。此外,由于装备市场的特殊性,即装备市场主体的有限性、市场竞争的局限性、市场管理的集中统一性、资源配置的计划主导性和市场供求的平战悬殊性,使国防科技工业和武器装备采购管理难以充分体现和发挥市场经济条件下价值规律、供求规律和竞争规律的作用。
主观上看,一是封闭观念的禁锢。长期以来国防科技工业自成体系、垄断封闭的传统思维,开放思想、竞争观念和包容合作意识不强。军队装备采购部门和军工集团长期固有的合作关系,以及各军工集团内部长期固有的配套协作关系,形成了较为牢固的部门利益和封闭观念。二是垄断格局的限制。国防军工科研生产行业垄断相当严重。由于历史等种种原因,国家长期对军工企(事)业单位的大量投入和政策优惠,使其具有明显的资源优势,造成目前研制生产重点武器装备的军工企(事)业单位基本是独此一家,军方没有可供选择的多家竞争主体,武器装备科研生产竞争市场远未形成。具有竞争能力的若干主承包商之间,主承包商和分承包商之间往往处于同一军工集团的管理之下。军工集团之间不能形成有效的竞争,外部企业又难以与军工集团竞争,从而保持了垄断的格局,阻碍竞争对手的产生。三是既得利益的羁绊。武器装备的竞争性采购一直很难推进,一个重要原因是国防科技工业和军队装备采购有的部门利益、甚至个人利益羁绊的结果。2015年6月11日,中央第九巡视组向中船重工集团公司反馈专项巡视情况中指出:“科研院所违规违纪问题突出,一些院所财务管理混乱,入账票据五花八门;部分院所为争取科研生产项目送钱送礼、违规报销各种费用。不少院所在科技产业化过程中把项目和正常业务转移到私人公司,有的变卖单位资源和知识技术为个人谋利,有的院所和领导人员在产业化公司违规报销大额开支。有的企业和院所的领导和重点岗位人员利用职务之便,在工程建设、物资采购、外协外包等方面为自己和亲友牟取私利”。四是准入门槛的阻碍。国有与民营所有制身份的差别,武器装备科研生产许可审查、武器装备承制单位资格审查、武器装备质量管理体系认证、武器装备保密资格审查认证,以及武器装备采购需求信息与科研生产信息的定向发布与封闭管理,对民企参与国防科技工业建设和武器装备科研生产设置了重重门槛,挫伤了民参军的热情,阻碍了民参军的步伐。
其实,我国除军工以外的金融、石油、电信、铁路、电力等其他垄断行业同样存在以上问题。再推而广之,我国科技、教育、医疗、文化、人事等公共资源的配置、开发与使用,也存在国有企业与民营企业融合问题。
问题是时代的格言,是表现时代自己精神状态最实际的呼声。每个时代都有属于它自己的问题,精确地把握和解决这些问题,就能把人类社会不断推向前进。全面推进军民融合、国民融合,是党之所向、国之所愿、民之所盼,是利国、利军、利民之举。
2、推进国防科技工业和武器装备建设军民融合深度发展的对策措施
一要加快军工等垄断行业混合所有制结构调整。充分体现创新、竞争、开放、多元、高效的要求,鼓励非公有制主体以自主知识产权的核心技术、独特优质产品、先进工艺技术或资金参与国有企业股份制改造和混合所有制改革(阿里巴巴与中国北方工业公司共同设立的千寻位置网络有限公司,各占50%股份,携手助推“北斗”导航。由民营企业海特高新与中电29所联合设立的的成都海威华芯科技有限公司,为国内提供六英寸砷化稼/氮化镓微波集成电路,海特集团控股57.8%)。形成以国有资本为主导、民营经济等多种经济成分参与的混合所有制结构。统筹军民力量,整合优势产能,构建更加完善的国民经济和国防建设科研生产体系,通过推进投资主体多元化和投资方式多样化,对核心能力建设在保证政府有效控制的前提下,允许社会资本经核准后进入;对民营企业领先的科技领域,经与民营企业协商同意,国有企业可以参与其混合所有制改造;对一般能力建设,全面向社会资本开放,通过投资补助、贷款贴息等方式给予必要支持。逐步形成向国民经济和社会主体开放的体制架构和内在机制,让全社会一切能够为国民经济和国防建设创新工作和服务的主体涌流,真正建立起公私一体、军民一体、平战一体的国家科技战略体系和能力,为建设与我国国际地位相称、与国家安全发展利益相适应的科技强国和强大军队提供可靠的科技支撑。
二要加快武器装备供需两侧结构性调整改革。加快制定出台一系列相关政策措施,吸引一大批非军工国有企(事)业、优势民营企业加入国防科技工业和武器装备建设与保障领域,尽快淘汰落后产能,增强高技术装备科研生产能力,改变和优化武器装备供给结构。建立完善军事作战需求、武器装备需求、人力资源需求、后勤保障需求融合一体的规划计划联合决策体制机制,充分利用国际、国内两个装备市场和各种资源,提出科学合理、适应未来战争需要的国防科技工业和武器装备建设的长远发展规划与渐进采购需求。
三要大力推进竞争性装备采购。竞争是提升装备承制单位技术创新能力和质量管理水平的有效手段,也是推进“阳光”采购、促进军民融合深度发展的重要抓手。一是完善军品市场准入制度。把现行的科研生产定点制度改变为以承制单位资格审查制度为基础的装备采购市场准入制度,减少市场准入限制,逐步实现“四证合一”,最终达到习近平总书记提出的“拆壁垒,破坚冰,去门槛”目标;建立“黑名单”制度,及时剔除那些违法、失信、搞恶意竞争的装备承制单位。二是建立装备指令性计划采购与竞争性市场采购相结合的装备采购管理体制机制。完善武器装备科研生产许可动态管理制度和装备采购负面清单制度,分别制定单一来源装备采购计划和竞争性装备采购计划,全面实行国防科技工业投资和武器装备建设项目法人责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制和稽查审计制。三要建立信息融合机制和发布平台。建立武器装备采购需求信息、科研生产与配套保障信息、国有和民营高技术企业及产品供给信息融合机制和发布平台,实行装备采购政策法规和相关信息的公开制度,切实解决民企“参军”的信息不对称与安全保密问题。将有关装备采购方面的政策法规、标准规范等尽可能进行解密处理,并公开发布,使所有潜在的厂商都能够通过正常渠道了解装备科研、采购和维修保障方面的政策和程序。发布信息的内容,必须对所有的潜在投标人或供货人一致,不得有任何信息歧视。
通过大力推进竞争性装备采购,引入包括民营企业在内的非军工企业参与装备科研、生产、修理竞争,将非军工企业标新立异的设计思想、异想天开的创新理念、另辟蹊径的技术路线、独具匠心的工艺诀窍、独一无二的优质产品,融入国防科技工业和武器装备建设,更广泛地依托整个国家工业、科技、人才基础,让全社会优势资源汇集到装备建设上来,让蕴藏在各行业各领域中的巨大能量在装备建设领域得到充分释放,提升国防科技工业自主创新能力和核心竞争力,使我国国防科技工业和装备建设真正走上一条投入较少、效益较高的军民融合式发展道路,逐步建立起军民结合、寓军于民的装备科研生产体系和一体化保障体系。
未来,在推进国防科技工业和武器装备建设军民融合深度发展与走向世界的历史进程中,我们特别期望建立一种崭新的体制机制,融合国内外空天领域不同所有制主体的顶级人才、领先技术、独特产品,系统集成基于新能源(氢能、空气能、太阳能、原子能)、新材料(超材料、碳纤维材料、陶瓷纤维材料、纳米材料)、新制造(增材制造、柔性制造、纳米制造、智能化制造)、新通信(5G通信、全数据链通信、量子通信)技术,精心打造对手看不见、追不上、听不到、拦不了、打不着的全球独一无二的系列空天飞行器(有人机、无人机、空天飞机,空空、空地、地空、地地导弹),真正占领空天制高点,赢得战争制胜权。

来源:云刚视点,作者:谭云刚


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