我国国防法规定,国家“促进经济建设与国防建设协调发展”,并为国防科技工业建设确定了军民结合“十六字方针”。二十年来,在国防法确立的原则下,我国军民融合发展取得了突破性进展。今年1月22日,中央决定设立军民融合发展委员会,由习近平任主任,这标志着军民融合发展将走进一个崭新时代。

习近平总书记指出:“要强化法治保障,善于运用法治思维和法治方式推动军民融合发展,充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用,提高军民融合发展法治化水平。”构建完善的军民融合发展法治体系,是推进军民融合深度发展的重要保障,也是促进国防法实施、构建国防法治体系的重要内容。

立法推进军民融合发展

“军民融合”是逐步发展起来的,与新中国建国之初的“军民两用”、党的十一届三中全会后提出的“军民结合”建设思路一脉相承。党的十七大提出,建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系和军队保障体系,坚持勤俭建军,走出一条中国特色军民融合式发展路子。自此,在依法治国背景下,国家层面军民融合发展法治体系开始构建。

军民融合发展立法实践在我国国防科研生产领域发展最快,经验丰富,成果突出。比如,国防法确立的国家军事订货制度就鲜明地体现了军民融合发展。国防法第三十四条规定,国家“实行国家军事订货制度,保障武器装备和其他军用物资的采购供应。”到上世纪末,当时的国防科工委出台《武器装备科研生产许可证暂行管理办法》,为国防法第三十四条的实施、加快军民融合发展立法迈出了第一步。2004年《国防科技工业产业政策纲要》发布,2005年2月国务院制定“非公经济36条”,2004年、2005年全国人大常委会先后两次修订公司法,2010年5月国务院再次发布“非公经济新36条”。随后,当时的国防科工委和原总装备部制定了一系列规定,为军民融合发展“松绑”。如此密集的出台法律法规和政策规定,意在“推进国防科技工业投资主体多元化”,“允许非公有资本进入国防科技工业建设领域”,用法治推动军民融合发展,明显呈现出我国国防科技工业从“军民结合”发展到“军民融合”的阶段性特点。

国防动员是军民融合发展的另一个重要的节点,国防动员等领域立法随着军民融合逐步发展也开始发力。依据国防法的规定,全国人大常委会于2010年制定国防动员法。国防法第八章对国防动员的领导体制、时机、内容等作出明确规定,国防动员法在此基础上予以细化、完善。国防动员法的实施,标志着军民融合发展法治体系建设进入新的层次,也为军民融合法治体系建设第一阶段划上一个圆满句号。

但不得不说的是,上述军民融合发展法治建设过多地停留在政策、规划、理念上。这也为此后的军民融合发展法治体系建设留下了空间。

法治方式推动全面融合

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把军民融合发展上升到国家战略层面。党的十八届五中全会首次将经济建设与国防建设之间的关系,由“统筹发展”“协调发展”提升到“融合发展”。适应新的战略推进需要,要求我们围绕着军民融合发展的主导主体、实施主体、发展目标和内容等,以法治方式深入推动全面融合。

一是做好顶层设计。2016年3月,党中央、国务院、中央军委发布《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》,该意见为当前及今后一段时期包括法治建设在内的军民融合发展战略实施,绘就了宏伟蓝图,预示着我国将以国防法为指南,以法治为途径,强化国家主导,注重融合共享,通过改革创新破除军民二元体制结构,通过军民融合实现社会要素资源大整合。

二是构建完善军民融合发展体制机制。国防法规定,国务院和中央军委可以根据情况召开协调会议,地方政府和驻地军事机关可以召开军地联席会议。依据有关法律法规,我国还在国防动员、国防教育、国防交通等领域成立了协调机构。今后应在中央军民融合发展委员会的领导统筹下,结合改革需要整合充实各领域各层次的协调机构,在军事医疗、国防资产管理等领域建立军民融合发展体制,于不同主管部门之间完善议事协调机制,构建权威高效的军民融合发展组织体制和运行机制。

三是立足法治框架破解具体难题。军民融合发展涉及到工业、农业、交通、金融、科技、信息、卫生等方方面面,需要立足现有立法,找准各领域、深层次的体制、制度、机制、政策方面的障碍,采取扎实举措全面推进深度融合。例如,2016年通过的国防交通法明确规定了“国家坚持军民融合发展战略”“促进(国防和经济社会)资源融合共享”“军地会商机制”“贯彻国防要求”。这就要在立法提供的原则、体制、机制架构下,有针对性地破解国防交通领域军民融合发展障碍,并带动其他领域军民融合发展的末端落实。

构建融合发展法治体系

军民融合发展的冲锋号已经吹响,必将释放巨大战略红利,我国应该加快法治建设步伐,从法治理念、法律实施、法律监督等方面全面展开,为军民融合发展提供强大的法治保障。

第一,牢固树立“国防法治”理念。法治理念是法治的灵魂,体现了法治的精神实质和价值追求。目前,阻碍军民融合发展的利益壁垒和体制障碍没有完全打破,政策规定取代法律制度、行政调控取代法律规制还时有发生。这是因为有些人对军民融合发展为什么实行法治、如何实现法治等基本问题还有模糊认识。只有摈弃“人治”观念,让“国防法治”理念根植于心,军民融合发展法治体系建立才能符合逻辑。

第二,完善军民融合法律法规。一是完善国防法有关促进军民融合深度发展的条款,建议增加“军民融合发展”专章。将军民融合发展作为国防法律制度的重要内容进一步明确,用法律确认这一国家战略,就军民融合发展的领导体制和实施机制做明确规定,对涉及的领域和基本制度做出原则规定。二是要加快出台军民融合发展促进法,对其他法律法规做出相应的修改和完善。军民融合发展促进法作为国防法律制度的主干法律、军民融合发展的基本法律,对军民融合深度发展主要制度做出详细规定,对刑法、民法、行政法、诉讼法、经济法、社会法、军事法等部门法进行相关立法和清理,对不合适宜的法律法规修改或废除。如《私营企业暂行条例》关于私营企业“不得从事军工”的规定应予以废止。三是要提升立法位阶。将国防科技工业局、原总装备部等有关部门的“军转民”“民参军”政策规定上升为国家意志体现强制性,将上述领域的法规上升为法律体现权威性,杜绝“玻璃门”“弹簧门”。四是要注意法律之间的协调,加强立法规划,统筹考虑、整体论证,避免内容交叉、规范冲突,做到体系完整。

第三,强化军民融合发展法治实施。“法律的生命在于实施。”要以军民融合发展委员会的成立为契机,加快重构军民融合发展体制机制,从执法、守法、司法、法律监督等方面推动军民融合发展。在推动军民融合深度发展、实施国防法律过程中,不能过分强调国防的特殊性,国防建设和经济建设的差异性,要多看到双方的共性,满足双方的共同要求,国防建设和经济建设尽量适用统一的法律法规。如工业领域,军用标准尽量和国家标准统一；科技创新领域,国防专利要及时解密；司法领域,国防知识产权纠纷要建立权益救济途径。

(梁毅雄，作者系西安政治学院军事法治研究中心副教授)